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文章内容核心观点提取：城投公司是政府的吗、政府下面的城投公司如何

原标题：地方政府对城投公司的传统注资方式及演变（一）地方政府注资的方式及动因分析分税制改革后中央和地方的财权、事权不匹配，导致地

文章摘要：由于城投公司成立的主要目的即通过举债融资为地方经济和社会发展筹集资金，为扩大其融资能力，地方政府曾通过注入货币资金、房地产、国有企业股权、土地（包括储备地、划拨地及出让地），以及学校、医院、公园等公益性资产的方式，对城投公司进行资产性支持；；二、规范性政策梳理为规范地方政府融资行为，自2010年起监管机构出台多项政策法规，禁止地方政府向城投公司注入储备地和公益性资产的行为，限制地方政府通过该方式无序举债，具体政策如下：由此可见，上述政策主要是明确公益性资产的定义，禁止公益性资产；

地方政府对城投公司的传统注资方式及演变

一、地方政府注资的方式及动因分析

分税制改革后中央和地方的财权、事权不匹配，导致地方政府的投融资存在较大资金缺口，为弥补这一部分资金缺口，城投公司应运而生。根据国发[2010]19号文，地方政府融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

由于城投公司成立的主要目的即通过举债融资为地方经济和社会发展筹集资金，为扩大其融资能力，地方政府曾通过注入货币资金、房地产、国有企业股权、土地（包括储备地、划拨地及出让地），以及学校、医院、公园等公益性资产的方式，对城投公司进行资产性支持。通过上述注资，一方面可以快速降低资产负债率，避开部分银行贷款对于城投公司债务负担不得高于70%的红线要求；另一方面，注入的资产可以用于城投公司的抵押贷款，进一步提升城投的融资能力。

实际情况是，在城镇化建设及“GDP竞赛”的背景下，地方政府需要借助城投公司获取大量资金，然而财力有限导致其可支配的货币资金、房地产和股权等高价值资产难以满足分配需求，与此同时地方政府手中掌握大量的储备土地及公益性资产，地方政府更倾向于向城投公司注入此类资产。因此，大部分城投公司是地方政府以少量财政拨款配比较大规模土地资产注入的方式成立的，后续再获得政府注入的储备地和公益性资产，持续扩大资产规模。

但是，储备地或公益性资产本身并不具备相应的价值，地方政府通过该种方式增加城投公司的资产规模、降低债务负担后再让其进行融资的行为，本质上是地方政府的超额举债。该行为主要带来两个问题，一是公益性资产的产权本质上不属于城投公司，如政府办公场所、公园、道路等，城投公司无权用此抵押借款；二是此类资产不能带来现金流收入，城投公司虚增资产规模，导致资产与债务不匹配，增加偿债风险。

二、规范性政策梳理

为规范地方政府融资行为，自2010年起监管机构出台多项政策法规，禁止地方政府向城投公司注入储备地和公益性资产的行为，限制地方政府通过该方式无序举债，具体政策如下：

由此可见，上述政策主要是明确公益性资产的定义，禁止公益性资产和储备用地作为资本注入城投公司，并且要求金融机构甄别城投资产的真实性，从而限制城投资产“注水”和过度“包装”等情况。